郭小碚（資料圖）

經濟學家熊彼特說，財政是理解一切制度變遷的關鍵。有人從30多年來的改革推進邏輯，判定今后十年的政府改革動力依然來自財政赤字的巨大壓力。現在，鐵道部已成歷史，而有關部門宣示推進市場化改革的真正動力究竟是什么？鐵路巨額債務何去何從？

曾深度參與鐵路改革討論的國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚認為，分拆鐵道部只是政府層面的改革， 是鐵路改革的第一步，鐵路如何走向市場參與競爭才是改革的核心所在。對于鐵路部門的巨額債務，他預計政府會埋單一部分，企業也會承擔一部分。郭小碚接受《華夏時報》記者專訪時說，雖然2.66萬億元債務將由鐵路總公司承擔，但之后將會被合理分解或劃分。其中因政府指令性或公益性運輸任務而發生的建設與運輸成本或債務，企業或難以承擔，最終必然由政府補貼。此外，從某種意義上說，任何改革都需要付出成本，因此政府可能會為推動改革而付出一定成本。

巨債將被分解

《華夏時報》：推進鐵路部門市場化改革的真正動力究竟是什么？會是高負債率使然嗎？

郭小碚：我認為本次鐵路改革不是因為債務問題。我們曾不斷提出建議：鐵路的最佳管理方式就是市場運營的方式。如果依舊政企合一，必然與經濟的市場化走向格格不入。所以，通過政企分開的改革，按照現代企業制度管理鐵路，將更有效率，服務質量也會有所提高，同時這也是一種世界潮流。

從這個意義上來討論，鐵道部是否撤銷并非主要問題，關鍵是要政企分開。

《華夏時報》：隨著鐵道部分拆方案的公布，其2.66萬億元債務問題引起關注。有官員認為可通過吸引民資、上市等方式融資，或認為該企業償還的要企業來償還，該國家財政投入的就由國家財政投入。由于鐵道部擁有不少優質資產比如高鐵等，將來有很大發展空間，不用太擔心債務問題。但有專業人士指出，由于債務規模巨大，無論是吸引民資還是上市，都不可能短期內得到解決，還要看政府未來支持力度。你怎么看？

郭小碚：改革后的鐵路部門繼承了2.66萬億元債務，這個債務更多的是近些年鐵路大發展中所積累的，或者說很大程度上是高鐵建設中所形成的。

高鐵之所以形成了巨額債務，是因為高鐵建設成本很高。按照鐵路部門內部的說法，平均下來每公里至少需要花費1.5億元人民幣。這么高的成本，如果運費低廉，余下都由政府買單倒可能無所謂。但市場化運營之后，如果成本比票價還高，其經營壓力可想而知。也有人說高鐵是短期投入，長期回報，但目前鐵路客運主要還是為了滿足中低端運輸需求的服務，所以鐵路高票價至少在近期內都可能會是一個需要慎重對待的問題。

雖然2.66萬億元債務將由鐵路總公司承擔，但之后將會被合理分解或劃分。其中因政府指令性或公益性運輸任務而發生的建設與運輸成本或債務，企業或難以承擔，最終必然由政府補貼。此外，從某種意義上說，任何改革都需要付出成本，因此政府可能會為推動改革而付出一定成本。由此來看，這一債務的最終償還不應有太大問題。

從不斷發展的鐵路需求角度來看，它將繼續是非常好的運輸方式，特別是對于這樣國土遼闊、人口眾多的國家來說，更是一種非常適合的運輸方式，因此市場前景將非常好。特別是東部地區，人口密集、產業密集，鐵路功能將會獲得更充分的發揮，因為它比個性化交通運輸方式的成本要低廉許多。從這個意義上看，鐵路運費或票價會有一定程度的提升空間，鐵路建設投入理應按照社會平均利潤率獲得回報，否則政府將給予一定補貼。

融資并不太難

《華夏時報》：除了當前的債務償還方式問題，未來鐵路的融資方式可能發生怎樣的變化？

郭小碚：2.66萬億元債務顯然會給企業經營者和社會投資者帶來巨大壓力。我們應該注意到這一債務是在長期過程中產生，同時也應注意到鐵路部門已經擁有許多優良資產。而盡管背負巨額債務，今后的鐵路建設還需更多投入。因此，第一，政府可能會承擔部分債務和投資；第二，鐵路優良資產可以消化部分債務和吸引部分投資，這一點應該毫無疑問。但鐵路部門巨額債務的償還如果不采取企業化行為，將很艱難。

前一段時期，鐵路融資向社會開放有兩個問題沒有得到解決。一個是鐵道部自身的問題。雖然市場開放之后其他資本可以投資修鐵路，但如果修好之后其車輛上不了鐵路大網，誰還去修？這一點，鐵道部在管理上存在障礙。比如廣東向西部羅定地區修建了一條鐵路，但很長時期內無法投入使用。另一個問題是，目前修建大規模鐵路，投資很大，僅僅靠一兩家企業或很難有能力支撐，只能通過組建財團等方式集資加以投入。在當前的管理體制下，要想由若干個大公司來進行投資合作，也存在一定的難度和障礙。

但好在目前強大鐵路干線的框架已基本搭成，今后相對來說是一些支線的形成問題。中央政府的職責應是保證國家鐵路干線的修建和暢通，至于支線的修建和運行，應由地方來完成。這可以起到兩個制約作用，第一，是否需要修建這條支線？過去城際鐵路鐵道部都要主導，地方上很高興，因為是由中央政府投資。鐵道部也很高興。但現在，城際鐵路網建設已全部由地方自己主導完成，所以地方不再像以前那樣追求建設高標準的每小時跑350公里的高速鐵路，而是根據實際需求和能力來建設。因此，第二，要修就由地方自己修，這樣，盈利或虧本都是地方自己的事情。

《華夏時報》：鐵路部門原有的隱性準國債的信用會否保留？其貸款的信用等級會否重新評定？新發鐵道債券會否再屬于政府支持債券？

郭小碚：從落實政府支持的角度看，相信中央政府依然會給出一定的優惠條件，至于有些項目會否繼續獲得建設保證，這很難說，但至少屬于國家支持的項目，政府一定會有優惠。比如去年鐵路投資下降很多，過去是鐵道部向政府借的債，反過來看，鐵道部沒錢了，實際還不一樣？今后鐵路總公司應是一個巨大型國企，其借債修路必然要考慮的問題，一是要算賬，二是要承擔經營責任，因此其鐵路建設必然要很慎重，要著眼于市場需求。而且，由于鐵路基礎設施經營期很長，回報穩定，何況今后如果定價合適，會有大量現金收入。唯一的問題是，其收入與成本將會是什么關系？只要保證在經營上收入大于支出，有所盈利，銀行為什么會不貸款？因此，其融資能力不應該受到懷疑。

《華夏時報》：股權融資是否將成為其下一步發展的重點？

郭小碚：很多社會資金應該會很樂意進入。比如修建華東煤炭運輸通道的時候，幾家大型國有能源公司都有投入。這些企業修建鐵路的出發點很簡單，就是保證煤炭能夠順暢地到達自己所屬的電廠或出海口。2003年前后，大唐電力打算出資修建一條從內蒙古通往出海口的煤炭運輸線，但最終因為鐵道部不同意而不了了之。所以，我們應該看到，有很多企業愿意投資修建鐵路，很多社會資金愿意進入。

此外，今后鐵路建設可否通過出售既有資產的形式籌集資金？相信優良資產肯定有人愿意買。

架構有待重整

《華夏時報》：鐵路貨運市場的需求未來是否也會發生更大改變？

郭小碚：目前貨運市場需求有兩大問題：一個是管理問題，一個是鐵路集裝箱運輸服務能力問題。鐵路的集裝箱運輸一直沒發展起來，不是鐵路不愿意發展，而是鐵路行車管理部門與具體的集裝箱運營部門之間的運行協調問題一直難以解決好。

的鐵路運行效益是全世界最高的，鐵路貨運斷面的貨運和客運通過量全球最大。但如此之大的運量，必然導致服務面臨問題。

《華夏時報》：鐵路運營市場的壟斷格局今后將如何得以打破？

郭小碚：鐵路總公司今后將會有拆分的可能，以形成競爭而不是壟斷的格局。目前國家鐵路系統與地方鐵路系統形成了一定的市場競爭關系，今后國鐵系統將被拆分，形成更多競爭主體，形成如同現在航空、電信、電力市場一樣的競爭格局。當然，市場制度或規則的設計仍需運用更多智慧，以避免出現太多惡性競爭或聯手壟斷市場的狀況。

至于今后是按照線路拆分還是按照區域拆分，有待設計。但目前各鐵路局其實已經是一個經營實體，可以將其完全投入市場運作。比如加拿大有國鐵和太平洋(6.07,0.05,0.83%)鐵路公司參與該國鐵路市場運營競爭，他們都有各自的軌道，但該國法律規定，各鐵路公司都可以有償使用競爭對手的軌道，并在政府的強有力的監管之下，從而有效保證了運輸服務的質量。

由此來看，鐵路市場如果要真正實現這種局面，未來肯定要對現有競爭主體加以拆分。

《華夏時報》：您預計即將展開的內部整合大約會持續多久，將會面臨哪些問題？

郭小碚：雖然鐵道部的牌子將要消失，但鐵路市場的競爭格局恐怕至少需要三五年的時間才能真正形成。政企分開之后，或將由鐵路總公司主持整個鐵路系統改革。

但問題是，第一，整個架構如何形成？如果分權，怎么分？第二，收入和清算體系包括價格體系如何形成？這必須從現實上加以思考和設計。現有的價格體系由兩部分組成，一個是運價，一個是鐵路建設基金。形成各個分公司后，價格如何協調？怎么收錢？運價里面還包括區域因素，比如東部地區與中部、西部地區的鐵路線路，其運載量各不相同，成本自然各不一樣，但現在鐵路運費執行的是統一價格，今后如何分開制定和清算？這部分的工作很復雜。

此外，未來各分公司之間的競爭關系如何安排，運輸的組織關系、經濟關系包括清算關系如何安排？如果要進一步拆分，如何設計？都是當務之急的難題。

《華夏時報》：預計經過整合，與國際水準相比，鐵路運輸市場將出現怎樣的改善局面？

郭小碚： 我們希望，第一，今后鐵路不能再出現那種想走走不了，想買到的票買不到的狀況，雖然現在這種狀況有所緩解。鐵路系統要為民眾提供其能夠承受得起的服務。第二，鐵路運力還需加強、完善和提高。第三，在整個運輸系統中，隨著環境治理的要求，軌道交通或鐵路交通能夠占有更大份額。