“以前早晚高峰堵在去浦東機場的路上，一個多小時車程又累又耽誤事，現在坐市域機場線40分鐘就能到公司，真是太方便了！”家住上海閔行的鄭先生，如今每天的通勤體驗已發生質的改變。這一轉變的背后，是2024年12月27日上海軌道交通市域線機場聯絡線（以下簡稱“市域機場線”）的正式開通。

作為國內首條由地方政府自主實現投資、建設、運營一體化的市域鐵路，市域機場線列車設計時速達160公里/小時，不僅讓鄭先生這樣的通勤族受益，更將上海兩大機場間的通行時間從90分鐘壓縮至約40分鐘，大幅提升了區域交通流轉效率。

市域鐵路又稱市郊鐵路，是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統。

近年來，在政策紅利和現實需求的雙重驅動下，市域鐵路迎來投資和建設高峰。業內預計，全國各地規劃建設的市域鐵路投資額將超萬億元。在高速發展的背后，客流培育難、運營清算機制不透明以及跨區域協調復雜等深層問題日益凸顯。未來，行業亟須在深化路地合作、創新運營模式、打破融合壁壘等方面實現更多突破。

市域鐵路成軌道交通新藍海

在我國軌道交通網絡加速完善的進程中，市域鐵路的短板問題日益凸顯。中國地方鐵路協會會長黃民在今年6月召開的2025年第六屆市域（郊）鐵路發展大會上表示，目前，在我國軌道交通網絡中，干線鐵路和城市軌道交通發展很快。而處于兩者之間的城際鐵路和市域鐵路仍存在短板，尤其是隨著經濟社會發展和新型城鎮化建設，城市群、都市圈發展帶來的通勤、旅游等需求增長迅速，加快補齊市域鐵路短板，形成便捷、高效的市域鐵路網尤為迫切。

上海鐵路監督管理局局長王強介紹，據不完全統計，截至2024年年底，我國已建成市域鐵路超過2200公里，其中長三角地區1270公里，目前長三角地區正在建設的市域鐵路27條，在建里程超過1000公里，總投資超過6000億元。進入新時代，大力發展市域鐵路條件極為有利，前景十分廣闊。

近年來，中央層面多次出臺政策推動市域鐵路發展。2017年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部等多部門聯合發布的《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出，當前，市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出。

隨著都市圈通勤需求激增，市域鐵路被賦予引領都市圈發展的戰略使命。2020年12月，國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）聯合發布的《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》提出，發展市域（郊）鐵路，對優化城市功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展、擴大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發揮中心城市輻射帶動作用，有利于擴大公共交通服務供給、有效緩解城市交通擁堵、推進新型城鎮化發展。

在中央的高度重視下，部分地方政府也出臺了市域鐵路發展規劃，如2022年12月，北京市規劃和自然資源委員會官網發布《北京市域（郊）鐵路功能布局規劃（2020年—2035年）》顯示，北京市規劃市郊鐵路線路共12條，分為14個項目，共874公里。其中通勤線路9條（段），總長約627公里；旅游線路5條（段），247公里。

客流、清算與融合難題待解

在市域鐵路快速發展的同時，客流效益、運營機制、路地矛盾、區域協調等深層問題也逐漸顯現。

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通部主任、研究員潘昭宇等人在今年6月發表的《都市圈市域（郊）鐵路發展面臨問題及對策建議》一文中提到，從需求特征看，部分新建市域（郊）鐵路項目客流效益較差，2022年全國已運營市域（郊）鐵路的平均客流強度僅為地鐵的13.5%，主要是我國都市圈還處在初級發展階段，通勤需求主要集中在中心城市的建成區及其近郊組團，外圍城鎮與中心城市之間上班、上學等大規模通勤需求有待培育。

曾參與過多條市域鐵路規劃設計的中鐵第四勘察設計院集團有限公司（以下簡稱“鐵四院”）人士對記者表示，當前，市域鐵路客流預測偏離度非常大，許多線路運營后客流遠遠沒有達到預期。隨著大數據時代的到來，未來應充分利用大數據技術對客流進行科學預測。

市域鐵路目前運營模式有兩種，一種是委托鐵路部門運營，如北京市目前已經開通的4條市域鐵路S2線、城市副中心線、懷柔—密云線和通密線，均由中國鐵路北京局集團有限公司負責運營；另一種是地方政府自主運營。

一位地方政府人士對記者表示，當前開通的大部分市域鐵路是地方政府委托鐵路部門運營，由于鐵路收益分配機制、運價機制、結算機制復雜而不透明，導致出錢的地方政府長期處于被動局面。該人士建議，應引入第三方清算機制，并對市域鐵路每年運營情況和補貼使用情況進行考核。

對于上述建議，國鐵集團人士表示，鐵路部門有明確的清算辦法和專業的清算中心，清算中心根據行車量和運行數據按時間節點進行清算，其龐大的體系和專業能力是任何第三方所不具備的。

面對上述局面，近年來，越來越多的地方政府開始計劃自主運營市域鐵路。2013年，國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，明確提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。此后，地方政府逐漸成為新建市域鐵路的投資主體。

去年年底開通的上海市域機場線就是地方自主運營的首個案例，線路運營方為?上海市域鐵路運營有限公司，該公司由上海申通地鐵集團有限公司全資控股，資產屬于上海市國資委。

隨著地方軌道交通運營能力的提升和經驗的積累，未來，或將有更多省份自主運營市域鐵路。江蘇省2021年9月發布的《江蘇省“十四五”鐵路發展暨中長期路網布局規劃的通知》提出，依托既有省、市鐵路或城市軌道等市場主體，組建專業化、市場化運維管理團隊，推進城市群城際鐵路、都市圈市域（郊）鐵路獨立成網、自主運營。

而地方政府獨立運營的市域鐵路，面臨著如何與干線和城際鐵路網絡融合的問題。

近年來，國家層面一直在推動“四網融合”。2019年2月，國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》指出，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”，探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”。

2024年6月，交通運輸部、國家鐵路局聯合發布《關于加強城際鐵路、市域（郊）鐵路監督管理的意見》，完善市域（郊）鐵路設計、驗收、造價等相關標準，推進在裝備技術、工程建設、運輸服務等技術標準方面適應“四網融合”發展，在土建工程、信號制式、供電制式、通信信息系統等方面實現不同軌道交通系統技術標準協調配套和相互兼容，實現城市內外交通有效銜接，提高出行服務快速化、便捷化水平。

上述地方政府人士對記者透露，雖然國鐵集團和地方政府都在按照國家要求積極推動“四網融合”，但雙方對于“四網融合”的理解差距巨大。國鐵集團只是希望站點協同，干線鐵路站點和市域鐵路站點實現接駁。簡單而言，就是乘客從火車站出來后，附近可以轉乘市域鐵路即可。

而地方理解的“四網融合”是雙方的車可以在彼此路網互跑，即“車網融合”。由于“車網融合”觸動了國鐵集團的核心利益，即線網壟斷，國鐵集團實際上是不支持的。

國鐵集團人士對記者表示，國鐵集團支持“四網融合”并全力推動各地方相關項目實施，但國鐵集團認為“四網融合”仍要以“全國鐵路一張網”為前提。他強調，中國鐵路擁有全國一張網和運輸集中統一指揮的運營管理體制優勢，管理效能統一、高效，這些優勢有力保證了全國鐵路網安全有序平穩運行。

他進一步對記者解釋稱，只有在路網統一的條件下，機車車輛、工務工程、通信信號、行車組織等方面才可能按照統一技術標準協調，這為運輸安全提供基礎條件；此外“全國一張網”還減少了分界口數量，從而提升了路網的整體性，對提高鐵路運輸效率具有明顯的推進作用。

該人士對記者強調，鐵路所堅持的“全國一張網”與國家層面推動的“四網融合”并不沖突。實際上，自2020年以來，國鐵集團正通過深化鐵路運輸供給側結構性改革，創新運輸產品供給，在“四網融合”運輸服務便利化上推出了很多新舉措，如優化進出站流線，推行刷卡乘車，方便接續換乘，構建“軌道上的城市集群”，便捷旅客出行。

中鐵上海設計院集團有限公司人士對記者表示，由于市域鐵路需按照公交化運營，其信號系統設計會更加自動化，所以許多地區的市域鐵路采用了與國鐵不同的信號系統。在推動市域鐵路和國鐵列車互相跨線運營時，最理想的方法就是給列車裝上雙套車載信號系統，但國鐵集團不可能按照地方政府要求改造自己的列車。以上海市域機場線為例，地方為了預留未來與國鐵列車互聯互通條件，只能在地面安裝兩種信號系統的融合設備，而這大幅增加了地方市域鐵路的建設成本。

上海市域鐵路運營有限公司黨委書記、執行董事徐敢鋒在2022年《城市軌道交通研究》發表的一篇文章中也指出，上海市域機場線采用網絡結構更加優化、延時更低的LTE-M（城市軌道交通車地綜合通信系統）實現車地通信，同時，考慮到兼顧將來國鐵跨線運營需求，硬件上也預留了與GSM-R（鐵路移動通信系統）的接口。

此外，在地方政府主導市域鐵路規劃和建設時，部分跨區域線路面臨多地利益協調的問題。

上述中鐵上海設計院集團有限公司人士對記者介紹，正在建設的上海軌道交通市域線示范區線計劃與浙江嘉善至西塘市域鐵路、蘇州城際鐵路水鄉旅游線實現連通，但三地政府在出資比例、清算規則、運營調度等方面存在較多分歧，影響了三方的互聯互通進度。

中央層面非常重視交通運輸體系的跨區域布局和跨方式銜接問題。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，完善現代化綜合交通運輸體系，加強跨區域統籌布局、跨方式一體銜接，強化薄弱地區覆蓋和通達保障。

上述鐵四院人士對記者分析稱，地方自主建設的市域鐵路想實現跨區域貫通運營，需要形成聯合調度、聯動應急、票務聯通、精分清算、安檢互信的制度，還需要探索跨區域運營情況下的建設和運營監管制度，這是一個探討和摸索過程。

激活既有鐵路資源服務都市通勤

為化解高昂的新建成本，“激活沉睡的鐵路資產”正成為市域鐵路發展的破局之策——然而，這條捷徑背后，是一場牽動路地雙方利益格局的深刻變革。

一位鐵路建設企業人士對記者介紹，由于市域鐵路部分路段位于都市圈核心區，所以其造價會高于普通鐵路，通常新建市域鐵路每公里造價在3億—5億元，而利用既有的鐵路項目改建市域鐵路，則可以大大減少前期基建投資成本。

為節省建設成本，國家鼓勵利用鐵路部門既有線改建市域鐵路，但在這一模式下，地方與鐵路部門之間，在資金投入、路權共享、運營管理、利益分配等方面的協調效能還有待提升。

2017年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部等多部門聯合發布的《意見》指出，城市政府會同鐵路企業，結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整，優先考慮利用既有資源開行市域列車。

在中國地方鐵路協會城際及市域（郊）鐵路分會會長黃殿輝看來，利用既有鐵路開行市域列車需求旺盛、潛力巨大。目前初期具備實施條件的項目有20多個，1800余公里；儲備項目80多個，7000余公里。也就是說，在16.2萬公里的鐵路上有近1萬公里可以提供市域旅客服務，可見前景廣闊。

早晨7點，金山區，上班族李萍在金山鐵路金山衛站用手機對準閘機。“嘀”聲過后，她融入了上班的人流。7:14，S1004次市域列車準時啟程。34分鐘——剛好聽幾首歌或讀幾章書的時間，她便從家門口的車站，站在了上海南站的站臺上。“金山鐵路對上班族非常友好，早晚高峰車次很多，基本上隨到隨走，刷公交卡和手機二維碼都可以進站，半個小時就到達市中心。”李萍表示。

上海金山鐵路是我國最早利用既有鐵路改建、實行公交化運營的市域鐵路。曾參與金山鐵路改建工程的人士對記者介紹，原金山鐵路支線建于20世紀70年代，曾是上海石化與市區間的客貨運通道，資產屬于原鐵道部。2001年，由于運量、運營成本等眾多原因，該線路停止了客運業務，此后每天只有幾趟貨車往返運輸，大量鐵路資源閑置。彼時，上海市政府正為金山區到上海市區的通勤問題發愁，上海方面希望與原鐵道部合作，將金山鐵路改造成市域鐵路。

“在雙方洽談的初期，矛盾很多，最初上海市提出鐵路改造費用由上海方面承擔，條件是在合資公司中上海市作為控股股東。這一提議遭到原鐵道部的反對，原鐵道部認為，鐵路部門以既有金山鐵路支線資產成本入股，鐵路和土地都是鐵道部的，合資公司應由鐵路部門控股。上海市提出，如果鐵路部門想當大股東，每年的線路運營補貼由鐵路部門承擔。這一提議又遭到鐵路部門的反對，鐵路部門提出，市域鐵路是為上海市通勤服務，運營虧損應由上海市各級財政來負擔。”上述人士表示，最初上海市并不認可鐵路部門的方案，擔憂上海市拿出運營補貼交給鐵路部門運營，自己無法控制成本。但隨著洽談的推進，一方面鐵路部門不愿意讓步，上海市又急于解決區域通勤問題；另一方面，上海市核算了線路改造只需40多億元的成本，遠遠低于重新修建一條新線路的成本，最終上海市同意了鐵路部門的方案。

2009年2月，金山鐵路支線改建工程獲原鐵道部、上海市政府正式立項批復。同年年底，原鐵道部和上海市共同出資組建項目公司——上海金山鐵路有限責任公司，其中原鐵道部下屬的上海鐵路局（現為中國鐵路上海局集團有限公司）以既有金山鐵路支線資產重置成本入股，股比為鐵路持股51%、上海市49%。

根據路地雙方簽訂的政府購買服務協議，金山鐵路由上海鐵路局負責運營，運營期間，上海市政府每年定額提供1.70億元運營補貼，所需資金由市、區政府各承擔50%。其中區承擔部分，由沿線的金山、松江、閔行三區政府按照45∶45∶10的比例支付。協議期內，運營服務未達到協議規定標準的，相應扣減購買服務費。

2009年8月12日，金山鐵路支線改建工程開工，2012年9月29日，金山鐵路改建工程竣工，市域鐵路開通試運營。金山鐵路以合作建設、公交化運營方式，實現鐵路與公交、地鐵便捷換乘，采取雙休日、節假日時刻表和“一站直達”“大站停”和“站站停”三種運行模式，旅客乘坐動車可直接刷卡掃碼進出站，打造出“金山鐵路樣板”。

開通運營13年以來，金山鐵路旅客發送人數從開通運營初期的平均每天1.3萬人次增至最高3.1萬人次。帶動了城市周邊區域產業集群加速轉型升級，為生物醫藥材料、新型顯示、綠色創意印刷等新興產業的崛起增添了動力，助推了上海市郊區域經濟發展。

2021年，國家發展改革委發布的《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》中指出，要深化地方政府和鐵路企業合作模式創新，鐵路企業要積極支持地方推進多層次軌道交通規劃發展，與地方和其他企業強化平等協商，合作推動新建項目實施、既有線擴能改造及城際、市域（郊）功能利用。

四中全會審議通過的《建議》也提出，構建現代化基礎設施體系。加強基礎設施統籌規劃，優化布局結構，促進集成融合，提升安全韌性和運營可持續性。

“利用既有鐵路開行市域列車，核心在于調動地方政府和鐵路運輸企業兩個積極性，理清職責、明斷路徑。”黃殿輝建議，國家行業相關部門修訂市域鐵路相關標準、規范、辦法，補齊規章、制度短板；攻克影響利用既有鐵路發展市域的關鍵技術難題，如客流精準預測、能力提升等技術難題；適時出臺利用既有鐵路開行市域列車的行動方案，發布利用既有鐵路發展市域的項目清單，為項目實施奠定規劃前置條件，明晰國家相關支持政策，調動路地雙方積極性。